Cass. Civ., SS.UU., sent. del 1° maggio 2026, n. 12225
Il CUP, pur qualificato come “patrimoniale” e ancorché ancorato a due distinti elementi costitutivi, è unitario e il prelievo presenta i caratteri tipici dei tributi: la doverosità dell’imposizione; l’assenza di un rapporto sinallagmatico tra la decurtazione e la prestazione; la destinazione delle risorse, connesse ad un presupposto economicamente rilevante per il soggetto passivo, alla contribuzione alle spese pubbliche.Ne deriva che il CUP, unitariamente considerato, ha sempre natura tributaria, con conseguente devoluzione delle relative controversie alla giurisdizione del giudice tributario.
La pronuncia delle Sezioni Unite interviene a dirimere una questione che, negli ultimi anni, aveva generato un notevole contrasto interpretativo: la natura del canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria e pubbliche affissioni (CUP) e la conseguente individuazione del giudice munito di giurisdizione.
Nella prassi si sono formati tre distinti orientamenti.
1) Giurisdizione del giudice tributario
Secondo un primo indirizzo, il CUP presenta natura sostanzialmente tributaria, a prescindere dal nomen iuris adottato dal legislatore, in quanto ricorrono i criteri elaborati dalla Corte costituzionale (sent. n. 64 del 2008 e sent. n. 141 del 2009) per la qualificazione di un’entrata come tributaria: la definitiva decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo; la doverosità della prestazione; l’assenza di un rapporto sinallagmatico e la destinazione delle risorse a sovvenire spese pubbliche.
Da ciò discende la giurisdizione del giudice tributario.
2) Giurisdizione del giudice ordinario
Un secondo orientamento qualifica il CUP come pretesa patrimoniale priva di natura provvedimentale e riconducibile a un rapporto di tipo sinallagmatico.
Ne consegue la giurisdizione del giudice ordinario.
3) Orientamento intermedio (valutazione caso per caso)
Un terzo indirizzo propone una soluzione casistica, fondata sull’esame del contenuto concreto della pretesa.
Rilevata l’eterogeneità degli orientamenti formatisi in materia, la Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di Vicenza ha attivato il rinvio pregiudiziale ex art. 363‑bis c.p.c., che le Sezioni unite hanno riconosciuto utilizzabile anche per il giudice tributario, in ragione sia dell’ “unicità della disciplina del giudizio di legittimità anche nel processo tributario ai sensi dell’art. 62, comma 2, d.lgs. n. 546/1992” (Sez. U, n. 34851 del 13/12/2023) sia della possibilità, tramite tale strumento, di sottoporre alla Corte anche questioni di diritto incidenti sulla giurisdizione del giudice adito.
L’analisi della Suprema Corte ha preso le mosse dalla ricognizione del quadro normativo introdotto dall’articolo 1, commi da 816 a 847, della legge 27 dicembre 2019, n. 160 (legge di bilancio 2020), da cui emerge che il canone unico patrimoniale risponde a finalità di semplificazione del prelievo fiscale, attraverso l’accorpamento di svariate forme di entrate di diversa natura giuridica – quattro tributi (TOSAP, ICP, DPA, CIMP), una prestazione patrimoniale (COSAP), nonché il canone di cui all’art. 27, co. 7 e 8, del d.lgs. n. 285/1992 (Codice della strada) – in un’unica figura impositiva qualificata dal legislatore come erogazione patrimoniale.
Le Sezioni unite si concentrano, poi, sull’unitarietà del presupposto impositivo: il comma 819 individua, infatti, un unico presupposto, sebbene articolato in due ipotesi:
a) l’occupazione, anche abusiva, delle aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti e degli spazi soprastanti o sottostanti il suolo pubblico;
b) la diffusione di messaggi pubblicitari, anche abusiva, mediante impianti installati su aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti, su beni privati laddove siano visibili da luogo pubblico o aperto al pubblico del territorio comunale, ovvero all’esterno di veicoli adibiti a uso pubblico o a uso privato.
Il Giudice nomofilattico evidenzia come l’intero impianto normativo sia costruito secondo una logica omogenea, che prescinde dalla distinzione tra occupazione e diffusione pubblicitaria.
In questa prospettiva, la Corte valorizza anzitutto che i soggetti passivi sono individuati in modo uniforme dal comma 823; parimenti, il comma 821 impone ai Comuni l’adozione di regolamenti dal contenuto essenziale uniforme. La stessa impostazione unitaria si ritrova nella disciplina delle modalità di dichiarazione (comma 821 lett. e); dei controlli e delle sanzioni (comma 821 lett. g); delle Tariffe standard (commi 826 e 827), delle Classi da attribuire ai Comuni capoluogo di provincia (commi 826, 827 e 828) e delle esenzioni e riduzioni ulteriori rispetto a quelle già previste in via ordinaria (comma 821 lett. f).
Le differenze previste dai commi 824 e 825 per la determinazione del canone relativo, rispettivamente, all’occupazione e alla diffusione pubblicitaria, trovano la loro giustificazione nelle diverse caratteristiche fisiche delle due ipotesi, e non sono indice di una duplicità di regimi giuridici.
Allo stesso modo, le previsioni particolari contenute nei commi 829 e 830 in materia di riduzione e/o incremento della tariffa in ipotesi particolari, non influiscono sui caratteri del regime giuridico, ma riguardano solo la determinazione del quantum del canone in relazione alle specificità del caso concreto.
Infine, il comma 831, dedicato all’ipotesi dell’occupazione permanente del territorio comunale mediante cavi e condutture destinati alla fornitura di servizi di pubblica utilità, prevede che il canone grava non soltanto sul titolare della concessione, ma anche sui terzi che occupano il suolo pubblico.
Ne deriva che il presupposto rilevante ai fini del prelievo non deriva dal provvedimento concessorio, ma dall’occupazione del bene e dalla sua effettiva utilizzazione.
Muovendo dalla suddetta ricostruzione normativa, le Sezioni Unite affermano che la disciplina del CUP ripropone la logica della TOSAP e dell’imposta sulla pubblicità, mentre la componente concessoria della COSAP risulta recessiva.
All’esito di tale ricostruzione, la Suprema Corte applica i criteri elaborati dalla Corte costituzionale e riscontra nel CUP tutti gli elementi qualificatori di un prelievo tributario. In particolare, il CUP:
– ha carattere di doverosità ed è idoneo a determinare una decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo. Infatti, le concessioni e le autorizzazioni non ne costituiscono il presupposto, assumendo centralità soltanto “l’occupazione” e la “diffusione”;
– in secondo luogo, è assente un rapporto sinallagmatico, in quanto manca un rapporto di corrispettività;
– sussiste, poi, un collegamento della prestazione ad un presupposto economicamente rilevante;
– infine, il prelievo è diretto a concorrere alle spese pubbliche, funzionali all’esercizio delle attività svolte dall’ente locale nell’interesse della propria collettività.
Accertata la natura tributaria del CUP, opera il principio di cui all’art. 2 del d.lgs. 546/1992 che devolve al giudice tributario tutte le controversie relative ai tributi “comunque denominati”.
La sentenza delle Sezioni Unite si colloca in un percorso evolutivo che da tempo vede gli operatori del diritto impegnati a ricondurre a sistema i diversi prelievi locali, caratterizzati da stratificazioni normative e da costanti sovrapposizioni fra entrate patrimoniali e tributi.
In questo contesto, la pronuncia riafferma la centralità dei criteri sostanziali nella qualificazione delle entrate e rafforza il ruolo del giudice tributario come giudice naturale delle entrate locali, evitando sovrapposizioni e conflitti di giurisdizione, restituendo così coerenza a un settore tradizionalmente frammentato.
Massima e nota a cura di Ilenia Leone, magistrato tributario
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